L’HOUSING SOCIALE

di Corrado Bonadeo

In mancanza di una definizione univoca e condivisa, con il termine housing sociale si intendono tutte quelle politiche riguardanti qualsiasi alloggio per il quale c’è stato uno specifico impegno/intervento del soggetto pubblico riguardante il possesso, le condizioni di accesso, le modalità di occupazione ed il prezzo dell’alloggio stesso.

L’edilizia sociale è rivolta, principalmente, a fasce di popolazione dotate di capacità di reddito non adeguata a far fronte al proprio bisogno abitativo, in un contesto di elevati prezzi di mercato sia degli affitti che delle abitazioni; queste fasce appartengono alla sfera delle “nuove emergenze sociali” (single, divorziati, immigrati, famiglie monoreddito, etc.) con prospettive economiche stabili e possibilità di moderati miglioramenti nel tempo.

L’intento è quello di offrire loro una soluzione abitativa accessibile ma anche una prospettiva di proprietà dell’abitazione, il tutto tramite il coinvolgimento di soggetti istituzionalmente orientati alle problematiche sociali come ad esempio le Fondazioni bancarie e gli Enti territoriali.

I cambiamenti in atto nella nostra società stanno facendo emergere una vasta gamma di nuovi soggetti (famiglie monoreddito, single, immigrati, divorziati, lavoratori precari, giovani in cerca di occupazione stabile, ecc.) che pur non potendo essere definiti “poveri” sono oggettivamente bisognosi di sostegno, soprattutto per quel che riguarda il c.d. bisogno abitativo.

In Italia il fenomeno è piuttosto recente. Fino agli inizi degli anni ’50, infatti, le politiche pubbliche a favore dei soggetti gravati da disagio abitativo risultavano ancora deboli, e le iniziative a sostegno del diritto all’abitazione per le classi meno abbienti provenivano principalmente da associazioni filantropiche e caritatevoli.

In Europa, questo fenomeno, con oltre 214 milioni di alloggi, garantisce una dimora a circa il 16 % delle famiglie e costituisce uno dei pilastri del modello di welfare europeo la cui rilevanza viene ufficialmente riconosciuta dalle principali istituzioni dell’Unione, che ne promuovono attivamente lo sviluppo. Adeguate politiche di housing consentono infatti di facilitare i processi di integrazione, supportare le dinamiche di sviluppo economico e tenere sotto controllo una delle fonti più rilevanti di tensione sociale.

Ogni paese, tuttavia, affronta in modo diverso il tema del diritto alla casa, assumendo forme organizzative e logiche di funzionamento diverse. Per questo risulta  particolarmente difficile realizzare confronti trasversali ed individuare tratti comuni ben definiti fra le varie realtà, anche perché in tutta l’Unione Europea si contano oltre 23.000 organizzazioni attive in questo ambito, costituite secondo un’ampia varietà di forme giuridiche, siano esse finalizzate al conseguimento di un profitto oppure prive di scopo di lucro.

Anche per quel che riguarda gli aspetti realizzativi si evidenzia una notevole diversificazione negli approcci operativi e gestionali, sia tra i diversi Paesi che all’interno degli stessi.

In Italia, così come negli altri Stati dell’Unione Europea, l’attuazione di programmi di housing sociale avviene grazie al ricorso ad una gamma differenziata di opzioni:

ü  attraverso l’azione di soggetti pubblici che provvedono direttamente alla realizzazione degli alloggi;

ü  mediante la costituzione di operatori specializzati (cosiddetti operatori in-house) che, sebbene indipendenti dal punto di vista giuridico, operano in esclusiva a favore del soggetto pubblico, all’interno del territorio di competenza di quest’ultimo;

ü  con il coinvolgimento di attori indipendenti strutturati secondo le regole degli operatori no profit;

ü  con l’attivazione del contributo di operatori privati attivi secondo logica di mercato,attraverso un contratto temporaneo che preveda obblighi coerenti con le caratteristichedegli interventi realizzati.

Un altro significativo ambito di differenziazione, a livello internazionale, riguarda i canoni di locazione delle abitazioni sociali soggetti a difformi criteri di regolazione. Ad esempio paesi come Germania, Belgio, Lussemburgo e Portogallo stabiliscono il canone a seconda del reddito degli affittuari, calcolando prima il canone ordinario e aggiustandolo, dopo, in base al reddito degli affittuari, mentre in Austria, Danimarca, Finlandia, Francia, Olanda e Svezia utilizzano un sistema di sovvenzioni dirette e indirette; infine in Regno Unito e in Irlanda i canoni vengono decisi dalle autorità locali e dalle associazioni edilizie.

Infine anche le forme di finanziamento dei progetti possono essere tra loro molto diverse, data l’articolazione degli interventi messi in campo dalle differenti istituzioni promotrici (Unione Europea, Stato, Regioni, Province, Autorità Locali), in relazione al livello di decentramento in atto delle politiche abitative.

L’Italia, dal  1984 al 2011 ha diminuito i propri volumi di edilizia sociale passando dal 20% sul totale degli immobili edificati (il picco era stato raggiunto con il 26% negli anni ’50) a circa il 5 % del settore edilizio (confronto, ad esempio, all’attuale 35 % dei Paesi Bassi), dedicandovi all’incirca l’1 % del P.I.L.: va però ricordato che l’atteggiamento culturale della popolazione del nostro Paese, da un lato, e le politiche pubbliche promosse, dall’altro, hanno da sempre “spinto”  verso la promozione della proprietà, tant’è vero che secondo l’Annuario Statistico Italiano redatto dall’ISTAT nel 2012 il 72,4% delle famiglie è proprietario
dell'abitazione in cui vive, mentre il 18% paga un canone d'affitto - di questi il
20,8% vive in case di enti pubblici (22,2% nel 2010). Il numero delle abitazioni controllate dagli IACP (Istituti Autonomi Case Popolari), gli enti cui è istituzionalmente deputata la gestione del patrimonio residenziale pubblico, conta circa 760.000 alloggi in affitto

L’EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA IN ITALIA: QUALI PROSPETTIVE?

L’edilizia sociale è nata in Italia agli inizi del secolo scorso, con l’approvazione della Legge Luzzatti del 1904, per poi svilupparsi in modo consistente solo nel secondo dopoguerra, in particolar modo, a partire degli anni ’60 attraverso l’azione degli Istituti Autonomi Case Popolari (IACP).

Tradizionalmente si è sempre articolata in:

1. edilizia sovvenzionata (Edilizia Residenziale Pubblica – ERP), attuata interamente con finanziamento pubblico. Gli alloggi, di proprietà pubblica, vengono destinati a famiglie selezionate attraverso apposite graduatorie formulate dai comuni e locate ad un canone stabilito per legge.
2. edilizia convenzionata / agevolata, attuata in parte con il contributo di risorse private, che vanno a sommarsi ai finanziamenti pubblici erogati, gestita da cooperative e imprese di costruzione      selezionate tramite bandi di concorso. Essa è definita “convenzionata” quando i canoni di vendita e locazione vengono fissati mediante un’apposita convenzione. Gli alloggi, aventi caratteristiche e tipologie prestabilite, sono di norma messi in vendita a famiglie in possesso di requisiti meno      restrittivi di quelli propri dell’edilizia sovvenzionata.

A partire dalla fine degli anni ’90 lo scenario è stato interessato da un profondo cambiamento, legato al trasferimentoalle Regionidelle competenze in materia di politiche abitative, che ha visto la riorganizzazione a livello regionale delle strutture preposte alla realizzazione ed alla gestione dei programmi di costruzione, dovuto principalmente ad una rilevante contrazione dei finanziamenti statali.

Secondo l’ANCI, nel 1984 la Pubblica Amministrazione centrale era promotrice dell’8% delle iniziative di sviluppo immobiliare residenziale; attualmente, come già riferito, si tratta di meno dell’1%. Ancor più grave la situazione delle risorse destinate al finanziamento del Fondo Nazionale di Sostegno alla Locazione che sono state progressivamente ridotte, passando dai 440 milioni di € del 2000 fino quasi a sparire, nel 2011, con una disponibilità pari 33,5 milioni (-76,7% rispetto al 2010).

Dopo un lungo braccio di ferro con il ministero delle Infrastrutture, la Corte dei Conti ha registrato a fine 2012 il decreto che cancella il tetto del 40% del capitale per gli investimenti in fondi locali di Social Housing, sbloccando, di fatto, circa 2 miliardi di euro di capitali da allocare a breve.

Il gap nello sviluppo dell’Housing Sociale, provocato in Italia dal ritardo rilevante rispetto ad alcuni paesi del Nord Europa, potrà essere colmato o quantomeno ridotto nel momento in cui gli enti pubblici daranno un maggiore contributo in termini di disponibilità di aree e di immobili da riqualificare. Appare dunque inevitabile una maggiore collaborazione tra pubblico e privato.

Gli enti locali potrebbero finanziare i fondi di Social Housing attraverso finanziamenti a costi ridotti ovvero partecipando come investitori di capitale o ancora prevedendo dei contributi a fondo perduto. Inoltre, il contributo pubblico potrebbe esplicitarsi anche in una flessibilità normativa che rende economicamente più efficienti gli interventi di recupero dell’esistente e più efficace la gestione.

Attraverso il fondo Fia, diventato operativo a luglio del 2011, Cassa Depositi e Prestiti (C.D.P.) ha svolto fino a oggi un ruolo importante nell’avvio dei progetti di housing sociale. Il maggiore contributo in termini di investimento da parte di Cdp contribuirà sicuramente a dare una spinta importante all’edilizia sociale.

 Il problema, dunque, sembrerebbe non essere relativo solamente al venir meno dell’azione di sviluppo di nuove residenze, ma anche all'inadeguatezza dell’attuale gestione del patrimonio dell’Edilizia Residenziale Pubblica, determinata da diversi fattori, tra i quali spiccano:

1. l’insufficienza del numero esistente di alloggi;
2. la limitatezza delle risorse da investire nella manutenzione e nel recupero di quelli fatiscenti;
3. l’esclusione dalle graduatorie ERP dei "nuovi poveri";
4. la mancanza di turn over nelle abitazioni.

Alla luce di fattori importanti come il venir meno della capacità di finanziamento di vasti programmi di edilizia sociale da parte dello Stato, l’emergere di nuove fasce sociali in precedenza non considerate oggetto di intervento, l’oggettiva incapacità del sistema degli IACP di far fronte all’attuale domanda di edilizia sociale, la difficile situazione del mercato delle abitazioni in affitto, è possibile affermare con certezza che l’housing sociale rappresenta un settore caratterizzato da un elevato potenziale di crescita, oggi finalmente aperto a tutti i soggetti privati e/o pubblici sensibili a tali problematiche, dotati delle competenze e della capacità necessarie per formulare programmi innovativi e fornire risposte concrete sul tema.

Relativamente alle modalità operative innovative che si vanno delineando, è possibile individuare - a seconda della maggiore o minore distanza dalle politiche abitative tradizionali - tre possibili linee d’intervento:

1. gli interventi a regia pubblica, che possono essere interpretati come un’evoluzione delle tradizionali politiche abitative.

Essi prevedono, attraverso apposite convenzioni:

• la cessione al Comune da parte di altri Enti / Istituzioni / soggetti privati, a titolo gratuito o ad un prezzo concordato consensualmente, di aree destinate all’edilizia sovvenzionata;
• la successiva realizzazione da parte di privati di una quota di alloggi di edilizia sovvenzionata, ceduti al poi Comune a prezzo di costo;
• la realizzazione di una quota di alloggi di tipo agevolato-convenzionato destinati alla vendita od alla locazione a favore di candidati aventi i requisiti stabiliti dal soggetto pubblico;

2. gli interventi d’iniziativa privata, dove sono i soggetti privati a rendersi promotori e gestori d’iniziative connotate in termini di utilità sociale che prevedono la realizzazione e gestione di servizi alla collettività, nell’ambito dei quali vengono fatti rientrare gli alloggi destinati in forma permanente all’affitto controllato. Pur attingendo ove possibile a finanziamenti pubblici, tali iniziative richiedono una particolare attenzione alla fattibilità economica. Difatti, i promotori confidano nella riduzione o nell’annullamento:
• dei costi di acquisizione del suolo (in quanto intervengono su aree di proprietà privata destinate ad attrezzature pubbliche ovvero su aree di proprietà di Enti pubblici, e più raramente su aree reperite sul mercato);
•  dei profitti d’impresa laddove intervengano soggetti del terzo settore;
• dei costi finanziari, attraverso “fondi immobiliari etici”;
• degli oneri urbanistici e fiscali;
3. tra i due approcci si collocano una serie di iniziative intermedie che presentano aspetti comuni tanto al primo quanto al secondo modello.

 In estrema sintesi, è convinzione diffusa che il settore del Social Housing possa costituire uno dei più promettenti ambiti di collaborazione pubblico – privato in cui il pubblico è chiamato a creare le condizioni di base per il successo dei progetti avviati mentre il privato si impegna a garantire la qualità della realizzazione, se non addirittura – quando necessario – la regia complessiva dell’intervento.

Tutti gli esempi rinvenibili nella realtà hanno in comune il fatto di ricercare modelli economico – finanziari ed operativi in grado di garantire tanto il conseguimento degli obiettivi sociali oggetto dell’intervento quanto un livello di redditività accettabile per investitori alla ricerca di opportunità di investimento con un profilo di rischio / rendimento abbastanza contenuto.

La creatività dei soggetti in campo e la loro capacità di generare innovazione si sta oggi giocando proprio su questo versante, nella ricerca di modelli sostenibili e replicabili, in un mercato che ancor oggi non sembra aver prodotto standard di riferimento universalmente accettati.

 Dai progetti attivi sul territorio nazionale, è interessante osservare come le esperienze di housing sociale di maggior interesse siano in questa fase promosse e attivate in contesti territoriali molto diversi tra loro, anche se concentrati soprattutto nelle Regioni del centro - nord, prevalentemente in città di dimensioni medio - grandi.

 Tra i più importanti è giusto citare il Villaggio Barona, sito nella periferia sud di Milano, che rappresenta uno dei primi e certamente dei più importanti esempi in Italia; si tratta di un intervento di riqualificazione urbana integrata interamente promosso da soggetti privati, che contiene al suo interno 82 alloggi in edilizia sociale a canone controllato, spazi per il commercio e per l'artigianato, un parco pubblico attrezzato, una palestra, una sala lettura ed una per convegni e conferenze, tre comunità alloggio (anziani, malati terminali e disabili intellettivi), una serie di strutture di servizio destinate alle famiglie in difficoltà con bambini in età prescolare a carico, agli anziani autosufficienti del quartiere, ai disabili psichici e fisici.

Balza immediatamente all’occhio come, anche dal punto di vista dell’uso degli spazi e della configurazione degli ambienti, le nuove realizzazioni di housing sociale seguano linee guida e logiche di intervento completamente diverse da quelle affermatisi in passato, mediante la continua ricerca di spunti di valorizzazione della dimensione sociale dei nuovi insediamenti. Il progetto è regolato da una convenzione stipulata tra il Comune di Milano e la Fondazione Cassoni che prevede:

1. l’asservimento perpetuo dell’area ad uso di interesse pubblico. La proprietà del terreno e degli immobili resta alla Fondazione, ma tutto ciò che su di esso viene realizzato è orientato all’interesse generale      sotto il controllo e la verifica dell’Amministrazione Comunale;
2. uno schema di gestione che, ispirato al principio di sussidiarietà, regolamenta il processo attraverso cui abitanti e realtà ospitate nel villaggio concorreranno al conseguimento      dell’interesse generale e delle finalità sociali.

 Un altro esempio concreto è rappresentato dal Fondo Immobiliare Etico della Fondazione Housing Sociale. Costituita nel 2005, la Fondazione è un operatore sociale no profit promosso dalla Fondazione Cariplo, alla quale si sono affiancate la Regione Lombardia e l’ANCI Lombardia. Obiettivo primario della Fondazione è l’allargamento dell’offerta di alloggi in locazione a canone moderato quale contributo alla riduzione del disagio abitativo, favorendo, nel contempo, anche il coinvolgimento di altri operatori no profit e la costruzione di esperienze replicabili.

Tra le iniziative di housing sociale promosse dal soggetto pubblico figura invece la proposta del Comune di Milano circa la cessione a prezzo simbolico di una quarantina di aree comunali vicine alle fermate della metropolitana, in prossimità delle quali costruire abitazioni da locare a prezzi calmierati. L’obiettivo è quello di arrestare il fenomeno migratorio del ceto medio verso i Comuni limitrofi, a causa dell’elevato costo delle abitazioni.

 Un altro piano di riferimento è quello che coinvolge FIMIT SGR, che si propone come promotore e coordinatore di interventi pubblico - privati volti a favorire l’affitto sociale, insieme al Comune di Roma, la Regione Lazio, Capitalia - Banca di Roma e l’Università Roma Tre, attraverso lo sviluppo di due progetti pilota finalizzati alla realizzazione di alcune migliaia di alloggi a Roma e in altri Comuni del Lazio attraverso due diversi fondi:

• un Fondo Immobiliare  contenente capitali provenienti dagli investitori istituzionali per la realizzazione di alcune migliaia di      alloggi a Roma, grazie al sostegno pubblico derivante da una convenzione stipulata con il Comune;
• un fondo realizzato con  la collaborazione con un gruppo di costruttori già attivi in questo segmento, ai quali la Regione Lazio concede aiuti per costruire alloggi da affittare a canone sociale.

Volendo invece dare un’occhiata nel territorio più vicino a noi, il modello di business “OIKOS” di Alessandria, messo appunto dal Comune, si caratterizza per alcuni elementi caratteristici:

ü  la partnership stabile tra soggetti diversi per funzione e ambiti professionali, in grado di apportare risorse e competenze tra loro sinergiche;

ü  la messa a punto di un modello economico - finanziario originale e strutturato, in grado di garantire la piena sostenibilità del progetto;

ü  la replicabilità dell’intervento in contesti anche molto diversi tra loro.

ü  l’elevato grado di efficienza operativa anche in fase di sviluppo di nuove opportunità, grazie ad una logica di crescita per “saturazione” del territorio, garantita dalla tendenziale stabilità delle relazioni di medio - lungo termine instaurate con i soggetti coinvolti sul progetto.

Relativamente al primo dei punti citati, gli attori fondamentali per realizzare l’operazione sono:

1. l’Ente territoriale di riferimento, dal cui coinvolgimento dipende la possibilità stessa di realizzare l’intervento. L’intera operazione nasce con l’obiettivo di offrire al Comune lo strumento concreto per affrontare efficacemente le problematiche del disagio abitativo, in un contesto in cui è venuta sostanzialmente meno la possibilità di attingere ai mezzi tradizionalmente disponibili;
2. l’investitore, individuato in via preferenziale nella figura della Fondazione di origine bancaria, che appare, per la sua stessa natura istituzionale, il soggetto più adeguato a collaborare su un tema di così spiccata rilevanza sociale;
3. il fornitore di servizi professionali in ambito real estate, nonché promotore del progetto, in grado di mettere in campo le competenze immobiliari necessarie alla progettazione ed alla positiva realizzazione dell’intervento.

 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

 Dal rapido excursus proposto emerge con forza come il nostro Paese si stia allontanando rapidamente ed in modo irreversibile dal modello di edilizia sociale tradizionale, caratterizzato dal monopolio del soggetto pubblico nello stimolare e governare il settore, attore protagonista che finanzia, pianifica e progetta in prima persona le soluzioni abitative.

 Il modello di housing sociale a cui si sta progressivamente approdando risulta invece caratterizzato dalla presenza più defilata dell’Amministrazione pubblica, cui viene chiesto di “limitarsi” a porre in essere le condizioni ottimali per la realizzazione del progetto (ad esempio attraverso la concessione gratuita o a condizioni vantaggiose di aree pubbliche edificabili) al fine di attivare proposte ed iniziative di soggetti privati qualificati in grado di individuare e realizzare le soluzioni più adeguate ai bisogni serviti.

 27 Agosto 2013                                                                               Corrado Bonadeo